Senado inicia debate sobre la desnaturalización de dictámenes

A la par del análisis del pedido de facultades, la Comisión de Constitución del Senado inició el debate para esclarecer hasta dónde la Cámara Alta puede llegar a revisar lo aprobado por la Cámara de Diputados. Una discusión en la palestra desde la reincorporación del sistema bicameral, pero retomada las últimas semanas. Para ello, solicitó opiniones especializadas a expertos en materia constitucional.

Cinco constitucionalistas enviaron al grupo de trabajo, presidido por Carlos Mesías, informes detallados para intentar esclarecer hasta qué punto pueden modificar los dictámenes remitidos desde Diputados. En los cinco informes, a los que accedió La República, los especialistas coinciden en que el Senado puede modificar los textos, pero discrepan sobre el alcance de esa facultad. Gerardo Eto Cruz sostuvo que limitar las modificaciones es la única garantía que tiene la Cámara Baja ante la ausencia de un mecanismo por el cual se le reenvíen los cambios.

Para ello, plantea una prueba de seis criterios para determinar si se altera la identidad de la propuesta. El test sugerido evalúa si los cambios mantienen el objeto, finalidad y contenido esencial del dictamen, sin incorporar materias nuevas ni contradecir decisiones expresas de la Cámara Baja. Para José Palomino Manchego las modificaciones de fondo son admitidas siempre que mantengan una conexión directa con la materia y los objetivos del proyecto aprobado. Para explicarlo, propone un ejemplo:

si un proyecto busca crear un beneficio tributario, los cambios deben estar relacionados directamente con ese beneficio y su propósito. No basta con que una modificación trate sobre impuestos para incluir nuevos lineamientos, el cambio debe tener relación con lo que originalmente se propuso. Francisco Eguiguren Praeli, por su parte, indicó en su informe que el Reglamento prohíbe desnaturalizar la propuesta y añadir materias distintas. Además, advierte que, si esto ocurre, cabría recurrir al Tribunal Constitucional.

Natale Amprimo, en tanto, señaló que la reforma que instauró la bicameralidad se aprobó apresuradamente y creó un sistema que concentra demasiado poder en el Senado. Por ello, aunque los diputados pueden presentar proyectos de ley, no pueden controlar lo que aprueban los senadores. Una opinión distinta presentó Enrique Ghersi. El jurista sostuvo que la facultad de modificar los textos es amplia y que su único límite consiste en no alterar el contenido esencial de la norma.

Diferencias y encuentros Otro punto de controversia es si la Cámara Alta puede reincorporar disposiciones que los diputados suprimieron. Eto Cruz indica que, como regla general, no debería hacerlo, salvo que se trate de lo mínimo indispensable. Ghersi, en cambio, considera que sí es posible, siempre que no se desnaturalice la propuesta. Varios de los especialistas apuntan a una salida política antes que judicial: las conferencias entre comisiones de ambas cámaras. Este mecanismo permite articular el diálogo entre los grupos de trabajo de ambas instancias legislativas.

En el fuero político, los congresistas también discuten esta situación. Óscar Reto, presidente de la Cámara de Diputados, pidió a los senadores no desnaturalizar el dictamen aprobado la semana pasada. Por su parte, Miguel Ángel Torres, presidente del Senado, aseguró que se cumplirá con lo establecido en el reglamento, pero que la definición de desnaturalizar se establecerá en la práctica. La posición de Torres coincide con la de su compañero de bancada Carlos Mesía, quien aseguró que todavía 'no sabe'

qué significado tiene el término desnaturalizar y que será el debate el que dote de una interpretación a lo establecido en el Reglamento. El juego constitucional Para el abogado y docente universitario Joel Córdova Rojas, desnaturalizar una propuesta significa "cambiarle el sentido o la finalidad legislativa, lo que también incluye el cambio de materia específica de legislación". Esto ocurriría, añade, si se incorporan disposiciones que alteren por completo lo aprobado previamente. Por ello, las modificaciones deben limitarse a aspectos relacionados con la norma.

"Hay que tener algo muy en cuenta: lo que debería llamarse principio de congruencia, que marca las pautas del debate del Senado. Esto es, que se encuentra acotado a lo que le remite y ha sido debatido en la Cámara de Diputados. Es decir, el debate que se genera en el Senado no puede ser uno nuevo o que estos establezcan su propio objeto de debate, tienen que circunscribirse a lo debatido y aprobado por los diputados", indicó.

De acuerdo con el artículo 7 del Reglamento del Congreso y el artículo 102-A de la Constitución, el Senado puede modificar los dictámenes aprobados por la Cámara Baja. Sin embargo, el debate gira en torno a hasta qué punto puede hacerlo sin desnaturalizar las propuestas. Los riesgos de permitir que se desnaturalicen los textos también están sobre la mesa. Si los senadores desestiman por completo lo aprobado por la Cámara Baja, uno de los dos órganos del Congreso podría quedar anulado en la práctica en lo que respecta a la producción legislativa.

Para Córdova, esto representa una amenaza para la democracia. "Esto pondría en riesgo el sistema democrático, porque rompe el principio fundamental de división y equilibrio de las dos cámaras, que en la práctica convertiría a la Cámara de Diputados en un órgano irrelevante e innecesario, más como un actor simbólico que real. Esta situación no hace sino menoscabar nuestra democracia", señaló Córdova. Consecuencias políticas Las definiciones jurídicas también tienen consecuencias políticas.

Si el Senado reincorpora materias durante el debate del pedido de facultades, ¿qué margen de acción le quedaría a la Cámara de Diputados? Para el politólogo José Alejandro Godoy, docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), esta situación dejaría a la Cámara Baja con escasas posibilidades de intervención. "Solo podría censurar a los ministros involucrados. No podrían modificar ya nada del proyecto, porque ya pasó por Diputados.

Este es un episodio clave para determinar cuáles son los alcances y límites sobre lo que pueden hacer ambas cámaras y cuál es el alcance de la posibilidad de ajustar sin desnaturalizar lo que hace la Cámara de Diputados por parte del Senado", señaló. La discusión también es relevante para otros poderes del Estado. "El tema del Senado lo verá el Senado", señaló la presidenta Keiko Fujimori a este medio cuando se le preguntó por las posibles implicancias del debate sobre el pedido de facultades en la Cámara Alta.

A la respuesta de Fujimori se suma la postura de su principal alfil político. Luis Galarreta, presidente del Consejo de Ministros, sostuvo desde el inicio del debate en la Comisión de Constitución del Senado que las facultades legislativas aprobadas por los diputados serían insuficientes. Al analizar estas declaraciones, Godoy considera que el Ejecutivo actúa con la expectativa de obtener mayores atribuciones en la Cámara Alta. "El Ejecutivo confía en que una mayoría en el Senado le va a dar todo lo que desea en términos de facultades y aspira a ello", sostuvo.