El proceso legislativo en el Congreso bicameral: en busca del diálogo intercámaras, por Pedro P. Grández Castro

El nuevo Congreso bicameral está mostrando, apenas estrenado, los vacíos y deficiencias que muchos especialistas ya habían anticipado. El que la iniciativa legislativa se haya reservado solo a los diputados y no a los senadores es, por citar un ejemplo, una anomalía extraña en el derecho parlamentario. Por otro lado, los reglamentos tampoco han introducido mecanismos de diálogo y desbloqueo para el procedimiento de aprobación de leyes. Esta es una deficiencia notable que se ha hecho notar en el trámite de la primera ley: la ley de delegación de facultades solicitada por el Gobierno.

En efecto, la reforma constitucional no le reconoció al Senado iniciativa legislativa. A cambio, sin embargo, pareciera haberle otorgado la facultad de cerrar, unilateralmente, el debate parlamentario. Es lo que ahora sostienen algunos senadores, quienes consideran que los artículos 102-A y 105 de la Constitución les confieren la posibilidad de “aprobar, modificar o rechazar” cualquier iniciativa proveniente de la Cámara de Diputados, sin limitación alguna.

No obstante, el artículo 142.a.2) del Reglamento del Senado solo les permitiría “modificar” sin “desnaturalizar la propuesta legislativa remitida por la Cámara de Diputados”. En medio del debate sobre la solicitud de facultades legislativas presentada por el Ejecutivo, la tensión entre las dos cámaras, una presidida por la oposición y otra por el oficialismo, ha puesto en evidencia las falencias de un modelo que pareciera diseñado para la confrontación y no para el diálogo.

Sorprende, en ese sentido, que no se hayan introducido mecanismos bastante comunes en el derecho comparado, precisamente para resolver los bloqueos que son frecuentes en el proceso de aprobación de leyes en un Congreso bicameral. Me refiero a las denominadas comisiones mixtas o las conference committees del derecho norteamericano. Estas comisiones mixtas intercámaras suelen ser comisiones paritarias, como en Francia, donde están compuestas por siete miembros de cada cámara y su función es, precisamente, llegar a un acuerdo sobre las disposiciones que aún están en debate.

Estas prácticas no han sido ajenas a nuestra propia experiencia. Desde la Constitución de 1920 (art. 103) y, en el mismo sentido, la Constitución de 1979, se preveían mecanismos de diálogo entre las cámaras. La Constitución de 1979, en su artículo 192, disponía que los proyectos aprobados por una cámara pasaban a la otra para su revisión, y si la cámara revisora los modificaba o rechazaba, la cámara de origen podía insistir en su versión con el voto de dos tercios de sus miembros, mientras que la cámara revisora podía, a su vez, insistir en el rechazo o la modificación con esa misma mayoría;

solo si ninguna alcanzaba los dos tercios, prevalecía el texto de la cámara de origen. Sin embargo, en la reciente reforma que reintroduce el Senado, aunque no se ha previsto una comisión mixta para el procedimiento legislativo ordinario, el Reglamento del Senado sí contempla una institución cercana, aunque limitada al caso de la reforma constitucional. El artículo 126 dispone que “si el Senado modifica la fórmula legal remitida por la Cámara de Diputados [esta] se tramita como nueva iniciativa de reforma constitucional”, lo que reabre el trámite con intervención de ambas cámaras.

El artículo 124, además, prevé una “conferencia entre las comisiones competentes en materia constitucional del Senado y de la Cámara de Diputados” antes de aprobar el dictamen, y de nuevo durante el cuarto intermedio si hay modificaciones.

Así, aunque sería recomendable introducir reformas que incorporen una comisión mixta paritaria, también para las leyes ordinarias, nada impediría, desde mi punto de vista, que en el marco del diálogo político necesario entre ambas cámaras, estas hicieran uso de los instrumentos con los que ya cuenta para casos sustancialmente idénticos, retomando así una tradición con la que se inauguró el bicameralismo en la Constitución de 1920. Para adoptar un procedimiento tal, bastaría con acudir a la práctica de la integración normativa a partir de principios propios de la práctica parlamentaria.

Por un lado, el principio de continuidad del procedimiento legislativo exige interpretar el artículo 142.a.2) extendiendo, por analogía, la conferencia intercomisiones prevista para el procedimiento de reforma constitucional. Por su parte, el principio democrático exige que una modificación del Senado no se convierta en ley sin que la Cámara de Diputados tenga, al menos, la oportunidad de manifestar su conformidad o su discrepancia, tal como ya ocurre con las reformas constitucionales.

También el principio de lealtad entre cámaras obliga, mientras no exista una regla expresa, a activar esa conferencia antes de cerrar un dictamen con modificaciones relevantes. Finalmente, el principio de la democracia representativa exige no dejar fuera de la deliberación a la cámara de representación por excelencia, que es la de Diputados, a la que la reforma le confiere la iniciativa legislativa y que hoy, paradójicamente, podría quedar excluida de la deliberación final sobre la propia iniciativa que la Constitución le concede.

La reforma constitucional que introdujo el Senado ha merecido todo tipo de críticas; la más relevante ha sido su falta de legitimidad, al haber sido aprobada en contra del referéndum. No obstante, entre los argumentos que se esgrimen para defenderla está, precisamente, la mejora de la calidad del procedimiento legislativo. Se suele sostener que las leyes deliberadas en dos cámaras tienen mayores probabilidades de corregir errores y mejorar sus contenidos.

Sin embargo, esa premisa fundamental de la reforma quedaría en entredicho si ambas cámaras no son capaces de activar el diálogo democrático en defensa de su propia legitimidad.